Entre efficacité, transparence et durabilité : deux décennies de gouvernance publique selon l’OCDE
GUBERNA célèbre cette année son 30e anniversaire. Depuis trois décennies, nous accompagnons les organisations et leurs organes de gouvernance dans la mise en place d’une gouvernance forte, tournée vers l’avenir et durable.
Avec une mission claire – « Better Boards, Better Organisations, Better World » – nous avons progressivement contribué à l’évolution (et l’amélioration) de la gouvernance en Belgique et en Europe.
En tant que membre actif d’ecoDa, la fédération européenne des instituts d’administrateurs, nous contribuons également au développement des pratiques de gouvernance dans un contexte européen.
Au fil des années, nous avons adapté nos priorités, élaboré de nouvelles normes et lignes directrices, et participé à la construction des fondements d’une bonne gouvernance.
Toujours avec l’ambition de rendre la gouvernance pertinente et applicable, dans tous les secteurs et à tous les niveaux.
Ces 30 années constituent un moment de rétrospective, mais certainement pas une fin en soi.
Avec la même passion, nous continuons à œuvrer pour une bonne gouvernance, aux côtés des administrateurs, des organisations et de notre réseau.
Dans cet article, nous revenons sur vingt ans de lignes directrices de l’OCDE pour les entreprises publiques.
Depuis vingt ans, l’OCDE s’est attachée à construire un corpus cohérent et structuré visant à renforcer la gouvernance des entreprises publiques. Cette publication propose un panorama complet des grandes étapes franchies par l’OCDE dans ce domaine.
Les Principes directeurs de 2005 ont constitué le premier cadre de référence global pour garantir que les SOEs opèrent de manière efficiente, transparente et sur un pied d’égalité avec les acteurs privés. Cette première initiative a été approfondie en 2010 par un guide consacré à la responsabilité et à la transparence, insistant sur l’importance du contrôle de la performance, de l’intégrité des audits et de la consolidation des rapports publics de l’État. Elle a contribué à ancrer l’idée que seule une gouvernance transparente peut susciter la confiance et asseoir la légitimité de l’action publique.
Dans la continuité, l’OCDE a publié en 2013 une étude plus détaillée sur les conseils d’administration des entreprises publiques. Ce travail portait notamment sur leur composition, les processus de nomination et les politiques de rémunération—autant d’enjeux fondamentaux pour garantir leur autonomie opérationnelle et leur efficacité stratégique.
L’OCDE a ensuite procédé à une première révision des Principes directeurs en 2015, à laquelle GUBERNA a activement contribué, notamment lors des deux réunions de consultation tenues à Paris. Une seconde révision, opérée en 2024, a mis l’accent sur quatre priorités stratégiques : renforcer le professionnalisme de la fonction publique actionnariale, garantir la neutralité concurrentielle, consolider la transparence et la responsabilité, et intégrer les considérations de durabilité dans les cadres de gouvernance des SOEs. Cette version actualisée propose des orientations plus précises sur le fonctionnement des conseils d’administration et la communication financière. Elle dote également les États d’outils pour clarifier leurs objectifs en tant qu’actionnaires, impliquer les parties prenantes de manière constructive et prévenir toute ingérence politique indue.
L’ensemble de ces jalons témoigne d’une progression méthodique et réfléchie de la pensée en matière de gouvernance publique, privilégiant la crédibilité institutionnelle, le professionnalisme et l’intérêt général.
Les Principes directeurs de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques (2005)
Les Principes directeurs adoptés en 2005 visaient à améliorer les standards de gouvernance dans des secteurs où la propriété publique conserve une importance majeure. Complémentaires aux Principes de l’OCDE sur la gouvernance d’entreprise, ils répondaient aux défis spécifiques auxquels sont confrontées les entreprises publiques : interférences politiques, manque de transparence ou encore responsabilité fragmentée en matière d’actionnariat.
L’OCDE a toujours plaidé pour un cadre juridique et réglementaire solide, garantissant que les SOEs puissent rivaliser à armes égales avec les entreprises privées.
Un second pilier fondamental de ces principes est le rôle de l’État en tant qu’actionnaire actif et informé. Les gouvernements sont encouragés à définir des politiques de propriété explicites, à clarifier la répartition des responsabilités et, si pertinent, à centraliser les fonctions de détention. Ces entités actionnariales doivent agir avec professionnalisme, exercer leurs droits d’actionnaire de manière responsable, tout en s’abstenant d’intervenir dans la gestion quotidienne, en conservant une supervision stratégique.
Les conseils d’administration doivent être professionnels, indépendants, et tenus responsables de la performance des entreprises. Des pratiques clés sont recommandées : processus de nomination transparents, composition fondée sur les compétences, séparation des fonctions de président et de directeur général, création de comités spécialisés, et évaluations régulières du conseil.
Les SOEs sont tenues de publier les informations pertinentes, de favoriser la participation des actionnaires et de maintenir un dialogue ouvert avec les parties prenantes, qu’il s’agisse des employés, des consommateurs ou de la société civile. Ces relations sont considérées comme fondamentales pour leur légitimité et leur résilience à long terme.
En résumé, les Principes directeurs de 2005 ont posé un cadre de gouvernance global, adaptable, et cohérent, capable de soutenir le rôle des SOEs en tant qu’acteurs publics responsables, efficaces et transparents. Ils ont également constitué une étape décisive vers une compréhension commune, à l’échelle internationale, de l’importance des critères de gouvernance appliqués aux entreprises publiques, dans un contexte de pratiques et de cultures très diversifiées.
Responsabilité et transparence : un guide pour l’actionnariat public (2010)
Le guide de l’OCDE publié en 2010 (Responsabilité et transparence : un guide pour l’actionnariat public) a fourni un cadre structuré destiné à aider les gouvernements à renforcer la gouvernance de leurs entreprises publiques. En plaçant la transparence et la responsabilité au cœur de son approche, ce document a mis en lumière leur rôle déterminant dans la consolidation de la confiance du public, l’efficience opérationnelle et la performance économique globale. Il propose en outre des options politiques concrètes ainsi qu’une feuille de route progressive pour faire face aux difficultés et risques spécifiques rencontrés dans les SOEs.
Conseils d’administration des entreprises publiques (2013)
Dans la foulée des Principes directeurs de 2005, les États membres de l’OCDE ont cherché à professionnaliser les conseils d’administration des SOEs, à garantir leur indépendance et à les protéger des interventions politiques ponctuelles. Si des progrès notables ont été réalisés, l’ambition restait de tendre vers les standards d’excellence fixés par l’OCDE.
En 2013, l’Organisation a donc publié un rapport (Conseils d’administration des entreprises publiques : aperçu des pratiques nationales) basé sur l’expérience de plus de 30 pays. Ce rapport insiste sur le rôle stratégique des conseils, leur responsabilité en matière d’évaluation de la performance, et non sur une implication administrative au quotidien.
Trois priorités y sont mises en avant : la qualité des processus de nomination, la diversité et l’équilibre dans la composition des conseils, et l’importance de la formation initiale et continue des administrateurs. Les politiques de rémunération sont également abordées, soulignant la nécessité d’une compensation équitable et compétitive, en particulier pour les administrateurs indépendants, afin de garantir leur engagement et leur professionnalisme.
Révision des Principes directeurs (2015)
La révision de 2015 avait pour ambition d’intégrer les enseignements tirés d’une décennie de mise en œuvre, tout en prenant en compte des thématiques émergentes telles que l’internationalisation des SOEs et les attentes croissantes en matière de durabilité et d’engagement sociétal.
Ce travail a permis de renforcer les Principes directeurs comme référence pour les États désireux d’aligner leur gouvernance sur des standards internationalement reconnus, tout en respectant leurs spécificités nationales. Leur pertinence actuelle repose sur leur capacité à générer de la confiance, à soutenir la performance, et à légitimer la propriété publique dans un environnement mondial en mutation.
Révision des Principes directeurs (2024)
Conscients que les entreprises publiques jouent aujourd’hui un rôle structurant dans les économies mondiales — en gérant des secteurs stratégiques et en contribuant aux objectifs de développement durable —, l’OCDE a jugé essentiel de réviser une nouvelle fois ses Principes directeurs.
La version 2024 s’articule autour de quatre priorités stratégiques et constitue désormais le cadre le plus à jour en matière de gouvernance des SOEs.
La première priorité vise à renforcer le professionnalisme de la fonction publique actionnariale. Les gouvernements sont invités à consolider ou coordonner les fonctions de détention et à distinguer clairement les rôles d’actionnaire, de régulateur et de législateur.
La deuxième priorité est d’assurer une égalité de traitement entre les entreprises publiques et privées. Cela implique la définition et la communication explicite des obligations de service public et des mécanismes de compensation, afin d’éviter les subventions implicites. Le respect du droit de la concurrence, l’équité fiscale et la transparence des financements y sont également soulignés.
La troisième priorité renforce les exigences en matière de transparence et de responsabilité. Les SOEs sont appelées à améliorer la qualité et la régularité de leurs communications. Des dispositifs de suivi de performance doivent permettre d’évaluer les résultats par rapport à des objectifs clairement définis.
Enfin, une quatrième priorité vient consacrer un nouveau chapitre à la durabilité et à la conduite responsable des entreprises, reconnaissant les défis systémiques auxquels sont confrontés l’ensemble des acteurs économiques.
Une contribution structurante à la pensée en gouvernance
Les quatre jalons définis par l’OCDE depuis 2005 forment une trajectoire cohérente et évolutive, répondant aux défis spécifiques liés à la propriété publique. Ensemble, ces instruments ont permis une meilleure articulation entre les objectifs poursuivis par l’État actionnaire et les attentes de performance des entreprises publiques.
Chaque phase a nourri la maturation de la pensée en matière de gouvernance. La focalisation initiale sur la responsabilité et la transparence a reconnu l’importance du capital de confiance dans la légitimation de l’action publique. L’accent mis ensuite sur la structuration des conseils d’administration et les pratiques de nomination a souligné l’importance des compétences, de l’indépendance et de l’éthique dans la gestion des actifs publics. La révision la plus récente reflète quant à elle la volonté de répondre aux défis contemporains, en particulier ceux liés à la durabilité et à la résilience institutionnelle.
Comme GUBERNA l’a souligné dans son engagement constant pour une gouvernance publique de qualité, les travaux de l’OCDE témoignent que l’amélioration de la gouvernance des entreprises publiques n’est ni figée ni uniforme. Il s’agit d’un processus dynamique, qui doit refléter l’évolution des conditions économiques, des attentes sociétales et des valeurs publiques. À travers ses Principes, ses rapports et ses guides, l’OCDE promeut une culture de l’apprentissage et une amélioration continue. Ces jalons dépassent ainsi le simple cadre technique pour incarner un engagement soutenu en faveur de SOEs efficaces, transparentes et au service de l’intérêt général.