Réflexion sur la réglementation européenne et la pertinence de décisions politiques éclairées

Jouer en solitaire : exclure les communautés d’experts de la prise de décision

Celui qui ne fait pas suffisamment confiance ne sera pas digne de confiance – Lao Tseu

GUBERNA avait déjà signalé le caractère exclusif des consultations en 2020. La DG Justice et Consommateurs de la Commission européenne avait confié à EY la réalisation d’une « Study on directors’ duties and sustainable corporate governance ». Le rapport qui en a résulté a fait l’objet de vives critiques de la part des professionnels de la gouvernance. GUBERNA avait exprimé ses préoccupations non seulement quant à la manière dont le paysage de la gouvernance d’entreprise avait été traité et présenté de façon simpliste, mais aussi quant à la méthodologie de l’étude et aux données utilisées pour étayer les conclusions très ambitieuses du rapport.

Le modèle théorique retenu était arbitraire, tout comme les indicateurs statistiques sélectionnés. Ces derniers soutenaient la conclusion principale du rapport, mais ne reflétaient pas l’ensemble d’une situation objectivement complexe, qui exigeait dès lors un examen attentif et détaillé. Par ailleurs, tant la procédure d’échantillonnage que la taille de l’échantillon soulevaient des interrogations, compte tenu de l’impact attendu de l’étude.

Le principal point de critique concernant ce rapport portait toutefois sur son message central. Il offrait un portrait biaisé, plutôt négatif, des pratiques existantes en matière de gouvernance d’entreprise (GE). En particulier, il négligeait les efforts et initiatives en matière de durabilité entrepris par de nombreuses entreprises. Une telle approche était contre-productive pour l’effort collectif nécessaire à une transition réussie vers une économie durable, l’une des priorités essentielles de l’UE.

Par ailleurs, l’étude se concentrait exclusivement sur les options de politique réglementaire classiques. Les options comme l’autorégulation, notamment sous la forme de codes de gouvernance d’entreprise, étaient laissées de côté. Ces codes constituaient une pratique de GE répandue, dont l’efficacité dans la promotion de la création de valeur à long terme était généralement reconnue.

GUBERNA avait alors averti du risque d’un excès réglementaire aux conséquences clairement négatives pour toutes les parties concernées. D’un côté, les entreprises ont besoin d’un cadre réglementaire stable et clair pour orienter leurs opérations. De l’autre, lorsque la réglementation devient disproportionnée, elle favorise une attitude formaliste, à savoir le simple cochage de cases, et ne sert plus ses intentions originelles.

GUBERNA considère que l’impulsion initiale en faveur d’une réglementation plus stricte résultait de l’exclusion de la communauté professionnelle du processus décisionnel. Le rapport EY de 2020 a jeté la première pierre dans le jardin de la coopération entre régulateurs et entreprises.

Serrer les vis : convoquer un juge avant que les règles soient fixées

Hâtez-vous lentement – Benjamin Franklin

Un autre épisode marquant pour GUBERNA fut celui de l’assurance de la reporting durabilité en 2022. L’institut avait immédiatement réagi à l’initiative, soulignant que des standards communs et une méthodologie claire auraient facilité l’organisation et la préparation du reporting par les entreprises, et permis une interprétation cohérente par les lecteurs des rapports.

L’une des exigences de la Non-Financial Reporting Directive (NFRD) était la vérification par le commissaire aux comptes légal de la fourniture des informations non financières demandées (article 19(a), paragraphe 52). Par ailleurs, lors de la transposition de la NFRD en droit national, les États membres avaient la possibilité d’exiger que les entreprises fassent vérifier leurs informations non financières par un prestataire de services d’assurance indépendant (article 19(a), paragraphe 63). Des tiers étaient ainsi introduits dans le processus, impliquant des coûts supplémentaires pour les entreprises.

GUBERNA avait observé les critiques formulées à l’égard des prestataires d’assurance en raison de problèmes éthiques dans leur activité : commercialisme dans l’assurance durable, symbolisme du processus de vérification, interdépendance entre les services d’assurance et de conseil, et familiarité avec les clients.

L’application des standards de reporting suggérés par la NFRD a révélé des incohérences, notamment un manque de comparabilité, de fiabilité et de pertinence des informations non financières fournies. Avec le lancement du Pacte vert européen, la NFRD a été largement révisée, aboutissant à la Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). La CSRD exigeait qu’un auditeur ou prestataire de services indépendant et certifié fournisse une assurance limitée sur les informations de durabilité rapportées par une entreprise. En d’autres termes, l’obligation de vérifier extérieurement les informations rapportées a été renforcée.

Dans le même temps, les standards de reporting non financier n’avaient pas encore été fixés, ce qui signifiait que ni les entreprises ni les prestataires d’assurance n’étaient en mesure de garantir la crédibilité et la fiabilité du reporting durabilité. Les deux parties avaient besoin de temps et d’expérimentation pour développer les pratiques nécessaires. Compte tenu du caractère innovant des informations demandées, ce n’était pas une tâche aisée.

Il n’est donc pas étonnant que de nombreuses déclarations d’assurance se limitaient aux mêmes informations sur quelques éléments conventionnels et semblaient largement éloignées des questions de durabilité importantes et des préoccupations des parties prenantes. Autrement dit, le reporting s’est avéré formel. La réglementation contraignait pourtant les entreprises à rendre compte, ce qui les a poussées à rechercher des conseils extérieurs pour se conformer aux exigences.

En conséquence, ces mesures de reporting et d’assurance, qui visaient à identifier des références en matière de risques et de vulnérabilités liés à la durabilité :

• ont été lancées trop rapidement,

• ont abouti à des plaintes massives contre une réglementation excessive et ses coûts élevés.

GUBERNA continue de rappeler que promulguer une réglementation avant que des standards communs n’aient été établis revient à mettre la charrue avant les bœufs. De telles pratiques réduisent l’acceptation de l’innovation et la volonté générale de coopérer. C’est d’autant plus vrai lorsque des parties supplémentaires et donc des coûts supplémentaires sont imposés, compliquant davantage une situation déjà peu claire, comme ce fut le cas avec l’assurance du reporting durabilité.

Embarquer les parties prenantes : idées pour les prochaines étapes

Si tu veux aller vite, marche seul. Si tu veux aller loin, marche ensemble – Proverbe africain

La vaste révision législative prévue pour le proche avenir offre d’immenses opportunités pour intégrer les leçons apprises dans le cadre juridique renouvelé de l’UE.

Un large consensus existe : les pratiques décisionnelles inefficaces coûtent du temps, des efforts et des ressources. Le risque le plus crucial est cependant la perte de confiance dans l’agenda sous-jacent à la législation. L’Union européenne ne peut pas se permettre une telle perte.

Prenons l’exemple de la Sustainability Omnibus. L’impulsion à revenir sur la réglementation récente résultait de la hâte avec laquelle des pratiques pionnières avaient été lancées. Comme toute innovation, les nouvelles initiatives devaient être testées et acceptées avant d’être imposées. Pourtant, la course aux résultats a conduit non seulement à une grande confusion, mais aussi à la déception et au rejet général du changement nécessaire. En conséquence, la bureaucratie a remplacé l’innovation ; le changement a été reporté ; la volonté d’accepter la transformation nécessaire des pratiques commerciales existantes a diminué.

Même les meilleures initiatives législatives restent floues lorsqu’elles sont insuffisamment développées et perdent ainsi leur objectif d’origine. Au lieu de soutenir le changement souhaité, elles imposent des règles formelles vagues ; de plus, elles nécessitent l’intervention de tiers, dont la participation crée prétendument des coûts supplémentaires et brouille l’agenda politique.

On peut comprendre l’impulsion de bien faire les choses dès le départ, mais sans une compréhension partagée entre les parties concernées et sans consensus entre au moins certains acteurs, les bonnes intentions pourraient paver la voie vers des résultats indésirables.

Lorsque les initiatives législatives minimisent le travail préparatoire et limitent les consultations externes, elles sont ultérieurement perçues comme un fardeau indésirable et sont largement contestées. Une attention plus précoce aux mises en garde formulées par GUBERNA aurait permis d’économiser des quantités considérables de temps, de ressources et d’engagement en faveur du changement, tant pour les régulateurs que pour les acteurs du marché.

GUBERNA estime qu’une réglementation efficace requiert une adaptation progressive aux nouvelles exigences, des justifications scientifiques solides et de larges processus de consultation associant un large éventail de parties prenantes. Ces principes garantissent une large acceptation des règles visant à préparer les marchés à une nouvelle ère de compétitivité et de croissance. La confiance mutuelle entre les parties concernées assure la compétitivité de l’économie européenne et l’orientation proactive de ses entreprises.

Conclusions

Ne bandez pas votre arc avant que votre flèche soit prête

GUBERNA souhaite s’assurer que le cadre réglementaire de l’UE intègre ces leçons. Les mesures proposées par l’Union européenne devraient :

• s’appuyer sur des ‘informations de haute qualité’ (en particulier lorsqu’elles sont fournies par des prestataires externes),

• permettre une ‘large participation des parties prenantes’ avant l’adoption des décisions politiques,

• intégrer plus fréquemment des ‘instruments de droit souple’ pour stimuler une large acceptation du changement souhaité, et n’adopter des instruments de droit dur qu’à un stade ultérieur.

GUBERNA croit en des processus participatifs au cœur de l’UE et est convaincue que les principes formulés ci-dessus guideront les mesures s’adressant au secteur des entreprises de l’Europe unie.