De governance van overheidsbedrijven in België: relaas van de interactieve sessie tijdens het GUBERNA Festival of Governance - 30 Years GUBERNA

1.    De noodzaak van een duidelijke aandeelhoudersstrategie

Een eerste bouwsteen voor een sterke public governance is een heldere aandeelhoudersstrategie van de overheid. In de private sector is de rol van de aandeelhouder vaak eenduidig: (financiële) waarde creëren en risico’s beheren. Voor de overheid ligt dat complexer. Ze combineert immers financiële-commerciële belangen met maatschappelijke doelstellingen zoals het verankeren van strategische infrastructuur, de veerkracht van onze samenleving handhaven, het garanderen van tewerkstelling, enz. 
Zoals ook blijkt uit GUBERNA publicaties wezen de panelleden op de afwezigheid van dergelijke aandeelhoudersstrategie. In bestuursakkoorden tussen partijen wordt onvoldoende strategisch nagedacht over de raison d’être van overheid aandeelouderschap. Dit terwijl een goede praktijk zou zijn om op ieder bestuursniveau niet alleen dergelijke strategie op te maken, maar deze bij aanvang van iedere legislatuur ook te herijken. Eén van de gevolgen is dat men ook de afgeleide vragen niet kan beantwoorden. Bijvoorbeeld wanneer speciale controlerechten (cf. ‘golden share’) van de overheid aandeelhouder verantwoord zouden zijn. 
Desalniettemin mag ook niet vergeten worden dat wel degelijk ook al stappen gezet worden in de richting van de totstandkoming van een echte aandeelhoudersstrategie. De Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij (SFPIM) heeft in haar strategie zes strategische sectoren (cf. financiële sector, luchtvaart, life sciences, mobiliteit, energie, en impact investing) geïdentificeerd. De SFPIM heeft ook gewerkt aan een overkoepelende aandeelhoudersstrategie voor de overheid, dus niet per participatie, die als basis kan dienen.   
Fundamenteel zijn overheidsparticipaties beleidskeuzes. Het komt er op aan dit proces verder rationeler te maken. Dit door te verduidelijken waarom je participaties neemt, wat de doelen zijn, welke soorten overheidsbedrijven je wil hebben (cf. openbare dienst, financiële return, verankering) en op basis daarvan ook helder te categoriseren. Men hoeft daarbij niet steeds het warm water opnieuw uit te vinden en kan steunen op de aanbevelingen die de OESO terzake heeft gedaan. 

2. Duidelijkheid over de rol van de overheid als aandeelhouder 

Een tweede klassieke bouwsteen van public governance is duidelijkheid over de rol van de overheid als aandeelhouder. Zoals men weet vervult de overheid verschillende rollen ten aanzien van haar overheidsbedrijven: aandeelhouderrol (vs. bestuurdersrol), regulator, toezichthoudende autoriteit (bijv. via een regeringscommissaris). Dit heeft uiteraard invloed op de rol en het functioneren van de raad van bestuur waarin de overheid vertegenwoordigd is. 
De uitwisseling tijdens het panel maakte duidelijk dat bestaande praktijken van goed bestuur voldoende moeten zijn om tot een heldere rolafbakening te komen. Belangrijk is dat deze geïnstitutionaliseerd worden om te vermijden dat het handhaven ervan te veel afhangt van het engagement van  personen. 
Hoewel er verschillen zijn tussen overheidsbedrijven, stellen de panelleden een algemene vooruitgang vast in de implementatie van principes van goed bestuur. Eén van de panelleden beschreef dit treffend door te stellen dat men van ver komt en het glas eerder halfvol dan half leeg is. Dit proces neemt tijd in beslag omdat politieke evenwichten gebroken worden. Temeer daar politici maatregelen van goed bestuur ten onrecht zien als het opgeven van macht. Eerder dan ingrepen die bijdragen aan de waardecreatie van de overheidsbedrijven. Goed bestuur is ook een conditio sine qua non in voor het goede beheer van de investeringen die eraan komen naar aanleiding van de geopolitieke situatie in de wereld. 
Gestage vooruitgang in de implementatie van principes van goed bestuur betekend ook dat we suboptimale situaties moeten kunnen aanvaarden als tussenstap. Tijdens het panelgesprek werd bijvoorbeeld verwezen naar het centralisatietraject van de participaties van de overheid bij de SFPIM. De meeste Federale overheidsbedrijven zijn ondergebracht bij de SFPIM, maar ironisch genoeg zijn er toch nog steeds twee ministers verantwoordelijk voor bpost en Proximus respectievelijk. De vraagt stelt zich in deze situatie zelfs of van een vooruitgang sprake kan zijn.  Daar waar in het verleden een relationship agreement werd afgesloten tussen twee partijen, zijn dat er nu drie (cf. het overheidsbedrijf, de SFPIM, én de voogdijminister). 
Dit wijst er ook op dat de reis nog niet ten einde is, dat is hij overigens nooit, en dat bijkomende stappen nodig zijn. Eén van die stappen die werd aangehaald in het panel is het juridisch statuut van de overheidsbedrijven. In lijn met de aanbevelingen van de OESO zou zoveel mogelijk gewerkt moeten worden met de standaard vennootschapsvormen en processen. Voorstander om zoveel mogelijk te werken met standaard vennootschapsvormen en processen. De overheid heeft een te grote neiging om steeds sui generis vormen te creëren. Dit terwijl, zo blijkt ook uit onderzoek, het vennootschapsrecht geschikt om de bijzonderheden van overheidsbedrijven te vatten. Gewoon vennootschapsrecht is geschikt om overheidsaspecten te vatten. Een wanneer dat in bepaalde gevallen (cf. organisaties die beleidstaken uitvoeren) niet het geval zou zijn komt de vraag naar voor of men niet te ver is gegaan met het op afstand plaatsten van de desbetreffende overheidsorganisaties. 

3. De juiste mensen rond de tafel

Ten slotte werd tijdens het panel de samenstelling van de raden van bestuur besproken als belangrijke public governance uitdaging.  Het is cruciaal dat bestuurders benoemd worden op basis van de competentie en ervaring die de overheidsbedrijven op een bepaald moment nodig hebben, eerder dan op louter politieke gronden. 
Tijdens het panelgesprek kwam eerst en vooral het selectieproces naar voren. Dat dit een professioneel proces moet zijn werd gezien als een evidentie. Overheidsbedrijven hebben nood aan een sterke raad van bestuur. Er moet evenwel rekening gehouden worden met een gepaste vertaalslag van principes uit de private sector. Politiek benoemde bestuurders zijn ook niet per definitie incompetent en vice versa. 
De overheid heeft de voorbije jaren al stappen gezet richting meer professionalisering van benoemingsprocedures, maar het proces blijft kwetsbaar voor percepties van politieke invloed. De nieuwsberichten rond de benoeming van bestuurders bij bpost en Proximus getuigen daarvan. De overheid moet de gemaakte afspraken dus ook respecteren.
Daarnaast is opleiding cruciaal om te komen tot een goede samenstelling van de raden van bestuur. De overheidsbedrijven kunnen dit faciliteren door een gepast onboarding proces maar bestuurders moeten ook zelf inspanningen leveren om zich in te werken in de materie en weten waarom ze bestuurder zijn. De voorzitter speelt ook een rol om de bestuurders te wijzen op hun verantwoordelijkheid. Eén van de panelleden suggereerde dat de voorzitter kan terugkoppelen naar de politieke partijen wanneer een bestuurder ‘zijn/haar werkt niet doet’. 
Tijdens het panelgesprek werd ook het punt gemaakt dat, om te komen tot de juiste mensen rond de tafel, de pool van potentiële bestuurders uitgebreid moet worden. Twee zaken staan dit in de weg. Ten eerste knappen potentiële bestuurders af op de periodieke gemediatiseerde benoemingscarrousel waarbij de zoektocht naar politieke evenwichten ervoor zorgt dat vaak getalmd wordt om een beslissing te nemen. Mensen willen niet in dergelijk ‘horse racing’ verhaal terechtkomen. Twee is er een toevloed van regeltjes. Het verbod op management vennootschappen, transparantie inzake remuneratie, transparantie inzake mandaten, enz. Deze regels schrikken af en zijn vaak ook niet nodig. Ze hebben hun relevantie voor kabinetten en overheidsambten maar niet voor personen met een specifiek profiel vanuit de private sector.  

Conclusie

Het panelgesprek tijdens het GUBERNA Festival of Governance toont aan dat de afgelopen tijd heel wat stappen gezet zijn in de richting van een volwassen governance cultuur in overheidsbedrijven. Het glas is eerder hal vol dan half leeg. Maar het is dus nog niet vol en verdere stappen zijn nodig:
•    Het proces van overheidsparticipaties rationeler maken via een uitgewerkte aandeelhoudersstrategie 
•    Principes van goed bestuur laten primeren op politieke evenwichten 
•    De juiste mensen rond de bestuurstafel brengen via een gepast selectieproces, opleiding, en obstakels wegwerken die een bestuursmandaat in een overheidsbedrijf minder  aantrekkelijk maken
Door één van de panelleden werd dit samengevat door de stelling dat de effectiviteit van vennootschap niet mag lijden onder de participatie door de overheid.