Waarborgen van onafhankelijke raden van bestuur - Mechanismen tegen dysfunctionele overheidsinvloed in overheidsbedrijven
Na de federale, regionale, provinciale, en lokale verkiezingen kregen/krijgen we niet alleen nieuwe regeringen en provincie- en gemeentebesturen. Ook talrijke raden van bestuur zullen opnieuw worden samengesteld. De verschillende overheden zijn namelijk aandeelhouder in tal van zogenaamde overheidsbedrijven. Van de federale (beursgenoteerde) autonome overheidsbedrijven tot intercommunales. Voor de overheid aandeelhouder is het recht op het benoemen van de leden van de raad van bestuur één van de klassieke structurele controlemechanismen.
Het wettelijke kader inzake overheidsbedrijven varieert weliswaar sterk, maar het komt er daarbij vaak op neer dat binnen de regering dan wel binnen het gemeentebestuur een principeakkoord gesloten wordt om de zitjes in de raden van bestuur van de overheidsbedrijven netjes te verdelen volgens de partijsterkte. Hoewel de zitjes in de raden van bestuur zeker niet altijd aan politici worden toegewezen, blijft de perceptie dat door de overheid aandeelhouder voorgedragen bestuurders vervolgens handelen voor rekening van diegene aan wie zij hun zitje te danken hebben. Al dan niet ten koste van de belangen van het overheidsbedrijf. De invloed op de overheidsbestuurders kan ook gebruikt worden om hen instructies te geven of informatie te verkrijgen.
De wetgeving en de principes van goed bestuur bieden evenwel een tegengewicht aan de grip van de overheid aandeelhouder op ‘zijn’ bestuurders. In een studie die GUBERNA en haar Research Partner Eubelius momenteel ontwikkelen wordt dit toegelicht.
In dit korte artikel delen we graag de eerste inzichten met u.
Vooreerst worden bestuurders geacht te handelen in het vennootschapsbelang, niet in hun eigen belang of het belang van de achterban. De raad van bestuur is autonoom en moet zijn opdrachten in volledige onafhankelijkheid uitvoeren. Evoluties de afgelopen jaren inzake het denken over de ‘purpose’ van het bedrijf hebben met name gezorgd voor belangrijke nuances in de definitie van het vennootschapsbelang die maken dat zeker ook de overheidsbestuurder zich bewust moet zijn van de belangen van de andere stakeholders die mee het vennootschapsbelang kleuren.
Een professioneel selectie- en benoemingsproces is een noodzakelijke voorwaarde om te vermijden dat eender wie benoemd wordt. Het laat toe om mensen rond de tafel een juiste ingesteldheid en de nodige bekwaamheid. De nieuwe OESO-richtlijnen voor corporate governance van overheidsbedrijven (2024) bepalen dat “a central prerequisite in empowering SOE boards is to compose and structure them so that they can effectively exercise objective and independent judgement, be in a position to monitor senior management and take strategic decisions.” Zodra de bestuurders zijn benoemd, wordt een regelmatige evaluatie van hun prestaties ook als een goede praktijk beschouwd, vooral wanneer hun herbenoeming wordt overwogen. Dergelijke evaluatie maakt al dan niet deel uit van een evaluatie van de raad van bestuur als geheel.
Om te voorkomen dat de stempel van de controlerende aandeelhouder op de samenstelling en besluitvorming van de raad van bestuur problematisch wordt, zijn onafhankelijke bestuurders ook een zeer belangrijk mechanisme dat de onafhankelijkheid van de raad van bestuur in een overheidsbedrijf versterkt. Onafhankelijke bestuurders mogen geen achterban hebben en bieden dus tegenwicht en een kritische stem, en waken erover dat beslissingen in het beste belang van het bedrijf worden genomen. Onafhankelijke bestuurders zijn in lang niet alle overheidsbedrijven ingeburgerd.
De vorming van bestuurders is een wijdverbreide aanbeveling van goed bestuur, vooral in een publieke context. De OESO richtlijnen voor de corporate governance van overheidsbedrijven (2024) bevelen in het bijzonder aan dat “Board members may need to acquire additional skills upon appointment through training or other means. Thereafter, such measures may also support board members to remain abreast of relevant new laws, regulation and changing commercial and other risks.” Dergelijke training kan intern worden georganiseerd, of de deelname van bestuursleden aan externe trainingen kan worden aangemoedigd.
De praktijk leert dat structuren een noodzakelijke voorwaarde zijn maar geen garantie om te kunnen spreken van een professionele governance en een optimale werking van de raad van bestuur. Prioritair is de vaste wil bij alle personen om de governance op een professionele manier uit te bouwen. Professioneel governance gedrag is een conditio sine qua non. Neergeschreven deontologische spelregels, ethische codes, … zijn instrumenten om de juiste houding van individuele bestuurders aan te moedigen.
Met betrekking tot het bovenstaande moet benadrukt worden dat de bestuurder deel uitmaakt van een collegiaal orgaan. Beslissingen zijn het resultaat van overleg tussen alle bestuurders en moeten worden genomen bij consensus. Eens de beslissing genomen is, moeten alle bestuurders de beslissing steunen en zijn ze allemaal verantwoordelijk voor die beslissing. Goede bestuursprincipes pleiten vaak voor collegialiteit in de raad van bestuur omdat een collegiaal besluitvormingsproces waarschijnlijk zal leiden tot meer evenwichtige beslissingen in het belang van het bedrijf.
Een gepast gebruik van gespecialiseerde comités kan ook gunstig zijn voor de algemene onafhankelijkheid van de raad van bestuur. In een publieke context wordt in de OESO-richtlijnen van 2024 inzake corporate governance van overheidsbedrijven het volgende aanbevolen: “SOE boards should consider setting up specialised committees, composed of independent and qualified members, to support the full board in performing its functions, …”. Het WVV vereist bovendien dat auditcomités ten minste één onafhankelijke bestuurder tellen, terwijl het remuneratiecomité een meerderheid van onafhankelijke leden moet hebben. Gespecialiseerde comités zorgen ervoor dat gevoelige onderwerpen onpartijdig worden behandeld in plaats van door belanghebbende partijen. Dit helpt de raad onbevooroordeelde beslissingen te nemen.
Een voorlaatste element betreft de totstandkoming van een aandeelhouder governance die tot doel heeft te komen tot een evenwicht tussen autonomie en controle. De OESO-richtlijnen van 2024 over corporate governance van overheidsbedrijven benadrukken dat “the state should act as an informed and active owner, ensuring that the governance of SOEs is carried out in a transparent and accountable manner, with a high degree of professionalism and effectiveness.” Aan de andere kant benadrukken dezelfde richtlijnen dat “the state should let SOE boards exercise their responsibilities and should respect their independence.” We verwijzen hier naar het werk van GUBERNA inzake de organisatie van het aandeelhouderschap van de overheid. En met name naar haar memorandum “9 prioriteiten voor het bestuur van slagkrachtige overheidsbedrijven” (2024). Breder dan de aandeelhouder governance zou men overigens ook moeten nadenken over het gepaste governance model van de overheidsbedrijven zelf. Hier is het duale governance model het overwegen waard om de algemene autonomie van overheidsbedrijven en hun raden van bestuur ten opzichte van de invloed van de politiek te kunnen vergroten.
Ten slotte rijzen er, omwille van de invloed van de overheid aandeelhouder op de overheidsbestuurders, vragen over de uitwisseling van informatie. Het uitgangspunt is dat de bestuurder handelt in het vennootschapsbelang en gehouden is aan een discretieplicht. De raad van bestuur beslist welke informatie gedeeld kan worden met welbepaalde aandeelhouders, met als toetssteen het vennootschapsbelang. Desalniettemin is er in de praktijk vaak sprake van een impliciete toestemming om de bestuurder toe te laten zijn mandaat goed uit te oefenen en de aandeelhouder toe te laten zijn vertegenwoordiger aan te sturen. Er wordt dus aanvaard dat de bestuurder informatie deelt met de aandeelhouder. Om binnen het collegiale besluitvormingsproces belangen te aligneren moet men kennis hebben van het standpunt van die belanghebbenden. Handelen in het vennootschapsbelang laat niet toe om abstracte te maken van de belangen van de aandeelhouder(s).
Met name in overheidsbedrijven ontstaat er zou een delicate evenwichtsoefening tussen die discretieplicht van bestuurders enerzijds en de verantwoordingsplicht naar de diverse stakeholders (cf. de aandeelhouder, de regering, het parlement, de politieke partijen, de samenleving, etc.) anderzijds. De contouren binnen dewelke de impliciete toestemming speelt om informatie uit te wisselen tussen de overheid bestuurder en de overheid aandeelhouder zijn een flou artistique. Er zijn geen eenduidige definities, regels, procedures, etc. Vandaar dat we in het verderzetten van de studie in het bijzonder zullen inzoomen op het spanningsveld tussen discretie en verantwoording. Met het oog op de totstandkoming van een gepast kader dat overheidsbestuurders ondersteund bij het maken van de juiste afwegingen.